社論-政府基金挹注公共建設的商榷

作者: 本報訊 | 中時電子報 – 2013年8月26日 上午5:30

工商時報【本報訊】

根據媒體報導,103年度中央政府總預算的財源當中,有621億元將以出售政府高持股的中華電信等六家企業股票取得資金,而且規劃由郵政儲金、勞退基金、勞保基金等政府基金做為特定人來購買,等於政府左手掏錢買自己右手的資產。同時,由於公共建設缺乏財源,除了賣股票籌資以外,正規劃要政府基金直接融資。應注意的是,上述所謂「政府基金」,其實只是政府代為運用操作的基金(郵政儲金甚至不是「基金」,而是「存款」),真正的所有權人都不是政府部門,而分別為郵儲儲戶、勞工大眾等老百姓。兩項措施之前者無異勉強百姓買六家上市公司股票,承擔股市的市場風險;後者等於勉強百姓拿自己的錢,借給政府辦理公共建設。

另一方面,民營壽險業者握有大筆資金,苦無消化管道,為了追求合理報酬,一直想投資不動產,然而央行和金管會為了避免國內資金過度集中於不動產,因而對北部精華地區採取所謂的「打房」措施;金管會甚至自去年11月20日起,對保險業者訂定「金八條」的禁令,直到最近金管會赴行政院報告「引導保險業資金參與公共建設辦理情形」,為引導保險業資金參與公共建設,宣布自8月19日起分批開放壽險業者投資不動產,原先所謂「金八條」的禁令,只剩年化投資報酬率不得低於2.875%一項。

壽險業者賺到了解除不動產投資禁令的大禮,對於公共建設表態願意積極提供資金乃是禮尚往來。然而,業者未來所參與的只是「有機(商機)可乘」的好案。表面上政府提出的50餘項公共建設項目,業者表態有意願投資的大約有47項,比例看來很高;但有意願並不代表就真的會投資,未來這47項是否真有壽險資金挹注,還得進一步考量其投資報酬率與投資風險。前不久台北市政府提出A25之BOT案,就因投資報酬率偏低,以致乏人問津。

因此,各項公共建設的財源,不要寄望保險業者能夠成為出資的主力。獲利高、風險低的案子會被民營保險業者一掃而空,剩下的案子獲利低、風險高、回收年限長,仍將成為政府的包袱,這也是政府早已心知肚明的情況。若非如此,何需規劃政府基金買股與融資?然而,政府基金買政府持股的上市公司股票,作為公共建設財源,因與公共建設案件沒有直接關連,政府基金投資所承擔的是股票的市場風險,只要不被要求同時擔任股市護盤者,以各大基金操盤者的戒慎恐懼,維持合理績效的機會不無可能。

此外,以目前銀行業資金充沛到需要搶央行定存單的地步,若公共建設案件自償性高、報酬合理、風險可以控制,則銀行業者應該會擠破頭搶辦公共建設融資,讓資金能有合理去化。若還有公共建設連深具融資經驗的銀行業都不參與,顯然是高風險的案件,則缺乏融資經驗與融資法源的政府基金,更不應該以融資方式提供資金挹注。

然而,政府投入公共建設確實需要資金,在保險業與銀行業挑精撿肥之後,剩下爹不疼、娘不愛的案子,應屬回收期長、報酬率低,甚至風險較高的公共建設。若政府以長遠發展角度再評估,認為確有必要興建,而銀行業與保險業者不肯提供資金,卻要政府基金以融資方式挹注資金,實有值得商榷的疑慮。既然該等案件本身回收期長、報酬率低,甚至風險較高,為保護郵儲存款人、勞保及勞退基金受益人等社會大眾,更應禁止該等基金參與融資,才不會禍貽後代。

引入政府基金融資公共建設,除了缺乏法源,更要考慮這些基金的操盤人只有「投資」經驗,沒有「融資」經驗。二者差距甚大,投資時對於投資標的至少還有信用評級等相關資料可以參考;融資時對於案件本身要做徵信評估、技術評估、產業調查、融資架構規劃等作業。叫基金投資人轉型成為授信承辦人,不如由政府國庫保證,讓融資風險歸零,等同投資無風險或低風險債券,讓這一代的百姓借錢給政府,辦理公共建設給下一代百姓使用。這不是債留子孫,而是世代融通,政府負保證責任做為必要之配套乃義不容辭。

另一個更簡單的方式,是由政府對這些「今天不去做、明天要後悔」但卻「爹不疼、娘不愛」的公共建設,發行建設公債,讓政府基金操盤人以他們熟悉的方式投資債券。當然,最重要的配套乃是修改公共債務法,對於回收期長、報酬率低、風險較高的公共建設案,「政府保證」及「發行公債」之額度不計入公債法的舉債限額之內。若能有這樣的配套,政府基金挹注保險業及銀行業所不願承做的公共建設案件,才有承做的空間。有了上述配套,甚至可能讓保險業與銀行業,回過頭來搶食這塊原本棄如敝屣的大餅。期盼執政當局秉持「自反而縮,雖千萬人吾往矣」態度,做好公共建設籌資應有配套規劃。

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